发展城市外交 建设国际城市

日期:2015-06-29

刘保春


作者简介:刘保春,男,1962年12月生,江苏睢宁人,中共党员,博士研究生学历,2011年8月至今任广州市政府外事办公室党组书记、主任,主持全面工作。广州市第十二、十三届人大代表。

    进入21世纪,经济全球化浪潮兴起,当城市作为一个经济体不得不与其他经济主体进行交往的形势下,城市外交再次受到各级政治实体和经济实体的关注和重视,人们希望通过交往发展经济、贸易,学习技术、交流城市治理经验,于是城市外交卓然兴起。本文从城市和城市外交的概念入手,梳理了我国民间外交的发展历程和外交理论创新,研究了国际城市评价指标的演变历程,论证了发展城市外交的可行性和必要性,并对我国城市外交的现状和问题进行辩证分析,提出了因城制宜、科学发展、善于创新的城市外交发展之路。

一、 城市外交是经济社会发展到一定历史阶段的产物

    (一)城市和城市外交的定义

    1、城市的定义
    城市是一定的社会和技术的产物,西方研究者一般认为,人类最早的群居形式是城市发展的胚盘,群居形式首先在捕鱼为生的古代民族中存在,由于第二次社会分工,种植业的产生促使逐水草而居的游牧民族转向定居,由此产生了半永久式的农牧业村舍,这些就是城市历史的基础。根据南欧、西亚、北非、南亚次大陆的考古发现认为,城市是在公元前3000年以前产生的,当时发生过一次“城市革命”,这次革命使分散的社会组织聚集到一些固定的地点,形成人口的大规模聚居形式,最后形成了城市。因此,城市从它产生的这一天起就是一个社会实体,人们为了生活要进行生产和交换,必然要发生经济活动,同时,经济秩序和社会秩序需要维护管理,于是政治活动也成为必需。因此,我国学者陈敏之认为:城市是在一个有限地域内集中的经济实体、社会实体、物质实体三者的复杂的有机体。
    2、城市外交的定义
    城市作为一个经济实体,需要通过经济活动实现自身的可持续生存和发展,当城市的经济社会发展到一定的历史阶段,出于生产、生活和安全的需要,为了维护城市的社会、经济秩序,城市之间的军事交往、经济交往等等开始出现,在公元前五世纪的古希腊城邦社会以及公元前七世纪的我国春秋战国时代,许多文献资料中都记载了城市之间的交往,在公元十一、二世纪欧洲社会初期与中期之交,伴随着意大利首先开始的城市复兴运动,现代城市外交的最初形态也开始出现,西方研究者一般认为,欧洲最早起源的现代城市外交是现代外交制度建立的开端,此后城市一直是国际关系中对外交往的主体,直到17世纪威斯特伐利亚和会,以及19世纪维也纳和会确立了主权国家作为现代外交体系的最基本的行为体之后,城市在国际关系中的主体地位让位于国家。
    进入21世纪,经济全球化浪潮兴起,当城市作为一个经济体不得不与其他经济主体进行交往的形势下,城市外交再次开始受到各级政治实体和经济实体的关注和重视,人们希望通过交往发展经济、贸易,学习技术、交流城市治理经验,于是城市外交卓然兴起。
在我国,由于改革开放大潮的推动,由于社会主义市场经济发展的需要,由于参与全球经济、技术分工,参与国际城市竞争的需要,城市外交受到社会各界越来越多的重视。
    荷兰国际关系研究所的学者普洛姆(Pluijm)和梅利森(Melissen)针对城市外交所阐述的定义目前被西方学术界广泛使用,他们认为:城市外交是城市或地方政府为了代表城市或地区的利益,在国际政治舞台上发展与其它行为体的关系的制度和过程。
    中国人民对外友好协会前会长陈昊苏指出:“城市外交在总体外交的各个组成部分中占有独特的位置。它是一种半官方外交,相对于纯民间外交而言,它带有官方色彩;而相对于由中央政府推行的官方外交而言,它又带有接近民间的非官方色彩。”总的看来, 城市外交属于地方外交的范畴,是国家总体外交的重要组成部分,既有官方色彩,又有民间涵义反映出城市国际交往活动主体多元和内容多样的特点。
    (二)发展城市外交的可行性
    从全球的范围来看,城市外交实践的兴起有赖于世界政治经济社会生活变迁和各国国内政治经济社会演变的一系列结构因素的变化。在我国城市外交也有一个历史的发展过程。
    早在建国初期,为了粉碎帝国主义对新中国的敌视和封锁政策,党和国家第一代领导人改变了单一以国家为外交主体的传统,创造了一种全新的外交方式,在我国民间外交的整体布局上做出了一系列体制机制的创新决策,如1949年10月2日成立中国人民保卫世界和平大会常设机构、同年10月5日成立中苏友协、12月成立中国人民外交学会,1952年5月成立了中国国际贸易促进委员会、1954年5月成立了中国人民对外文化协会,即今天的中国人民对外友好协会。也就是说,在建国初期短短五年的时间里,新中国就完成了官方、半官方和民间三者结合起来的外交战略部署,形成了和平与建设并行发展、政治与经济高度结合、文化交流与经济交流两翼齐飞的格局。1957年,周恩来总理曾经将新中国的外交归纳为:中国的外交是官方、半官方和民间三者结合起来的外交。1966年2月,周恩来总理在论述党、国家、人民三者在国际活动中的关系时又明确指出:“我们的国际活动和对外工作有党、国家和人民三个方面,政府外交工作是代表国家的,外贸、外文、外经等等都是如此。这三个方面,党的对外国际活动,用政府名义的对外活动,用人民的民间的名义对外活动,它既有区别又有结合。在我看来,结合是主要的”。
    1990年3月,时任国家主席江泽民同志接见中国人民对外友好协会第五届理事会理事时说:“在帝国主义封锁我们时,当时周总理首创民间外交,用民间外交的办法为国家关系的建立开路。后来大多数国家与我们建立了外交关系后,既有官方外交,也有民间外交。用民间外交的办法,不管从历史上看,还是从现在看,都有非常重要的意义”。
    2012年4月,时任国家副主席的习近平同志在会见美国艾奥瓦州副州长时,对加强地方政府对外交流做了三点指示:一是高度重视地方政府交流;二是高度重视业已搭建的平台;三是高度重视务实合作。
    2012年5月,习近平同志在接见中国人民对外友好协会第十届理事会与会代表时,高度评价民间外交在国家总体外交中的作用,要求全国对外友协在民间外交中发挥引领作用,在公共外交中发挥骨干作用,在地方政府开展国际交流与合作中发挥桥梁作用。
党的十八大政治报告中,中央再次明确提出,要扎实推进公共和人文外交,开展同各国政党和政治组织的友好往来,加强人大、政协、地方、民间团体的对外交流,夯实国家关系发展社会基础。
    党和国家领导人在各个历史时期对我国民间外交的重要论述,形成了我国民间外交的完整的理论体系,这种与时俱进的理论创新成果,也为我国的城市外交发展指明了方向。
    世界各国都将城市外交作为国家总体外交的重要组成部分,近年来,以城市为代表的次国家行为体在国际舞台上的身影日渐活跃。有学者指出,一种较为可能也较为现实的前景是:“各国的中央政府将继续主导而不是垄断一国的对外关系,特别是在政治和安全等‘高级政治’领域;而地方政府等次国家行为体将更深地卷入一国的外交政策决策过程,并加强自己在世界舞台上的存在,尤其是在经济社会和文化等‘低级政治’领域。如果双方能够确立这样的共识,即在‘高级政治’领域内中央政府占据支配地位,在‘低级政治’领域中双方形成协调和磋商的关系,那么,一种能够适应21世纪的国际关系形态、中央主导下的共赢外交格局就已经呼之欲出了。”这意味着,以国家为主体、以城市等次国家行为体为主要参与者的外交新格局将逐渐成为一国处理国际事务的主流形态。
二、 城市外交是建设国际城市的必由之路
    (一)国际城市评价指标的演变
    1889年德国学者歌瑟(Goethe)就曾用国际城市一词来描述当时的罗马和巴黎,1915年英国城市和规划大师格迪斯(Patrick Geddes)在其所著的《进化中的城市》一书中明确提出国际城市这一名词,最早对国际城市进行系统研究的学者是英国地理学家、规划师彼得·霍尔(Peter Hall)。1966年霍尔在其著作《国际城市》(The world cities)中对国际城市这一概念做了经典的解释:“国际城市是指那些已对全世界或大多数国家发生全球性经济、政治、文化影响的国际一流大城市。具体评价指标包括:主要的政治权力中心,国际贸易中心,拥有大的港口、铁路和公路枢纽以及大型国际机场等;主要金融中心,各类专业人才的集聚中心,信息汇集和传播的地方,有发达的出版业、新闻业及无线电和电视网总部;大的人口中心,而且集中了相当比例的富裕阶层人口;娱乐业成为重要的产业部门”。
    1995年,美国弗吉尼亚理工大学城市问题与规划系著名教授保罗·诺克斯(Paul Knox)提出,用三个功能指标来划分国际城市:首先是跨国商务活动,由入住城市的世界500强企业数来衡量;其次是国际事务,有入住城市的非政府组织和国际组织数来衡量;最后是文化聚集度,由该城市在所在国家综合实力排名的前列程度来体现,其中城市人口的总量也是一个重要的指标。
    1996年,美国南加州大学教授曼纽尔•卡斯特(Manuel Castells)提出“流的空间”(space of flows),他认为那些在跨国经济网络中占有一席之地的国际城市一般是指在全球化金融、贸易、移民、信息和其它方面交流中的重要节点城市,他非常强调国际城市与全球各地的流量(例如信息、货币、人口、物资等等的流动)。指出国际城市的产生和再发展是通过其流量而不是它们的存量凝结来实现的。可见,国外对国际城市的评价指标有一个从关注城市的存量实力如基础设施等等,逐渐向关注城市的流量实力的渐变过程。
    1997年,在经济全球化的形势下,世界城市网络的理论为一种新的理论所代替,这就是美国学者卡尔拉波特(Carlabbott)首先提出国际城市理论模式。这一理论是一种宏观理论,是在世界市场的运作中对城市作用及城市之间的关系进行重新考察,即在全球化的新形势下,在更复杂的商业和信息活动中对更具有专门功能的城市系统进行考察。国际城市理论注重研究城市在国际上发挥的作用,它强调国际城市在世界城市网络中的交叉关系和相互影响。此外,它不仅仅只关心少数几个超大城市,而且关注那些以前不曾受到世界资本涉及的中等城市,他认为,按照经济的专门化功能,20世纪后期的国际性城市至少可以分为三类:一是国际型生产城市,直接为世界市场服务,致力于出口商品的生产的国际化或拥有大型国际企业的分厂;二是国际型通路城市,指历史上欧洲人进行海外定居的地区和殖民地的一些城市,如美国历史上的一些商业城市和19世纪欧洲扩张时一些殖民地城市等都属于这一类;三是国际型交易事务城市,指向跨国市场提供专业技术、金融服务和私人服务的城市,这类城市在经济信息、政治、组织信息或文化信息方面实现专门化。他制定了衡量三类城市的一个系列指标体系,其中包括衡量这些城市进行国际联系的标准,具体包括:外国人口出生数,外国银行数、外国旅游者数、新移民数、进口物资的品质和数量、具有外国领事馆的数量以及与外国建立姊妹城市关系的数量等等。
    1999年,英国皇家社会科学院院士彼得·泰勒以英国拉夫堡大学为基地,成立了“全球化和国际城市”研究小组(GaWC),这是全球权威的国际城市研究中心,他们创造了一种以数量方式研究国际城市网络的方法,并认为:国际城市网络是在高级生产性服务业的全球化进程中,国际城市之间形成的关系,国际城市之间的关联度即一个城市融入国际城市网络并与其他国际城市发生经济、文化等各种联系的程度往往说明这个城市的国际化程度。
    2007年,中国学者刘玉芳根据国际化城市概念和判断标准,提出从经济发展、基础设施、社会进步和国际化水平四个方面综合评价城市的国际化程度。随着国内外城市国际化程度的不断加深和理论研究的不断深入,对城市国际化的评价指标逐渐开始注重国际城市之间发生经济、文化等各种联系的程度。
    (二)发展城市外交的必要性
    1、有助于配合提升国家整体外交实力。
    城市是所在国家和地区的经济、政治、文化、科技、教育的中心,集中体现了国家的综合国力和国际竞争力。国家的竞争在一定程度上体现为城市的竞争。
    在全球化的发展进程中,城市在国际关系中发挥出日益重要的作用,其具体表现就是城市外交的复兴。城市外交是国家总体外交的重要组成部分,城市外交服从并服务于总体外交,同时又具有地方特色,强调为城市的发展服务,把开展务实合作放在重视并超越感情色彩的重要位置上。发展城市外交,比如通过开展国际友好城市活动和地方政府的交流活动,可以促进中外双方城市和地方政府在政治、经济、文化等方面的沟通与合作,从而促进国民之间、中央政府之间建立良好的建设性关系。城市外交还可以在经济、文化、气候、人权、科技等低政治领域,推动非传统安全议题的发展,对国家总体外交发挥辅助性、补充性的作用。
    2、有助于参与全球治理,提高城市的国际认知度和影响力。
    21世纪以来,詹姆斯·罗西瑙提出的“全球治理”不仅在国际学术界继续引起关注,而且在国际体系中得到更多的体现,以城市的国际合作实现全球治理已经成为国际社会的共识。发展城市外交可以创造更多的城市参与全球治理及相关国际事务的机会,有时在中央政府不方便出面的情况下,由城市代表地方政府填补合作的空缺,这样既提高了城市所在国家的国际地位,又提高了城市的国际认知度和影响力。比如:城市参与或承办有关金融危机、气候变化、食品安全、生态环境恶化、现代“城市病”等全球治理所关注的焦点问题的会议或项目,地方政府可以从中学习借鉴国际先进城市的城市治理经验,解决城市发展共同面对的问题。提升社会管理水平,有利于建设符合国际惯例的营商环境,完善涉外政策和服务体系,为国际间的人员、资金、技术、商品、信息流动创造良好的社会环境,提高城市的国际化程度。城市还可以单独或联合相关国际城市共同为全球治理以及相关国际事务的具体项目提供人力、财力、技术的支持和配合;援助帮助一些落后国家或者遇到动乱、灾难的国家中的城市,进行城市建设或灾后重建,这将有力地提高城市的国际关联度,更好地融入国际社会。
    3、有助于提升城市在国际城市网络中的竞争力。
    当前国际政治经济秩序已进入深度调整阶段,我国城市国际化机遇和挑战并存。发展城市外交可以推进国内城市与相关国际城市的战略合作,学习借鉴发展经验,推进产业衔接,接受产业辐射与转移,完善城市之间的国际服务功能网络;可以推进城市内部行业之间的合作,通过促进产业空间集聚,拓展服务行业的辐射范围、扶持跨国、跨行业的一体化合作,开拓城市经济的国际发展空间,提高国际资源整合能力和市场开拓能力。从全球来看,生产性服务业的集聚化与专业化程度已经成为评价国际城市影响力的重要指标,因此,要通过城市外交积极吸引并主动承接国际生产性服务业相关金融资本、产业资本、高端人才转移,促进生产性服务业的高强度投入和拓展生产性服务业市场,形成功能配套完善的国际化综合服务产业体系,大力引进国际相关行业机构,包括:金融服务机构、研发机构、设计机构、检测机构、专业人才培训、猎头机构等专业化的生产性服务业组织,提升对全球各类经济体综合服务能力,促进国内城市经济发展和产业转型升级,使生产性服务业成为国际城市的重要动力,形成在国际城市网络中的比较优势,整体提升城市在国际城市网络中的竞争力。
三、 发展城市外交要因城制宜、科学发展、善于创新
    (一)我国城市外交的现状和问题
    在许多国家,国际友好城市活动都是开展城市外交的主要载体之一。中国国际友好城市活动开始于1973年。当时,天津与日本神户缔结了第一对中外友好城市关系。如今,国际友城活动已从最初的双边合作发展到多边合作,合作的内容从政治、经贸拓展到文化、教育、人才、城市建设、环境保护、低碳经济等诸多领域。 国际友好城市活动受到中央政府和社会各界的普遍重视,中国的国际友好城市活动广泛开展,截止到2012年底,我国有30个省、自治区、直辖市和404个城市与五大洲130个国家的438个省(州、县、大区、道等)和1336个城市建立了1936对友好省州和友好城市关系,形成了我国地方政府和城市外交的大格局,拥有了广泛的地方政府参与度和广泛的群众参与度,形成了民间外交的特殊优势,中国城市与世界各国城市之间的民间外交工作形式和内容涉及到政治、经济、社会、文化、教育、青少年友好交流等各个领域。表明城市外交已经走向成熟,有力地促进了城市自身的发展,构成中国城市化进程的一个重要指标,对整个社会主义现代化建设起到了积极的推动作用。在21世纪,国际友城活动已经支撑起城市外交的繁荣,在国际合作与交流中发挥着重要影响。
    但是,我国城市外交工作也存在一些有待改进的问题,主要表现在:一是认识不足,重视不够。有些城市的主要领导认为城市外交工作不能带来GDP;有相当一部分领导缺乏国际视野和战略眼光,看不到经济全球化、城市国际化是世界的大趋势,表现为缺乏主动性、积极性不高;有的部门领导曲解城市外交的真正意图,错误地认为搞城市外交是为了争取创造更多的因公出国机会,以为参加城市外交活动就是出国游玩,对城市外交的必要性认识不足。二是缺乏规划、组织、制度保障。城市外交是一个计划性、系统性、专业性较强的工作,需要相应的组织机构统筹和专业外事人才的支撑。但许多城市对外交流活动缺乏统一的规划和统筹,城市外交活动多数处于被动的、随机的,即兴的状态,缺乏自主性、计划性和目的性;各城市目前大多没有专门配备人员形成一个专业机构来统筹,由于现行外事统筹机制以及相关部门认识不足等方面的问题,导致一些城市外交工作往往不能按预先计划执行或无法达到预期目的;许多城市的外事专业人员的知识结构大多仅限于外语专业,缺乏政治、经济、社会、文化等方面专业人才,导致城市外交工作的高度、深度、广度不足,严重影响了友好城市等城市外交项目的可持续性以及向纵深发展的可能。三是务虚多,务实少。不少城市的外交工作大多局限于缔结友好城市阶段,有的城市不顾自身的禀赋、实力和特点,捡到篮子里就是菜,只要是外国的城市就去结好,为结好而结好,只关注建立友好城市的数量,结成即了事,结果是友好城市只存在纸上,徒有虚名,相互交往的活动不多,大多也不联系,仅有的交往活动,也仅限于比较低层次的文化交流比如:表演团体演出、文化资源的展览活动等,有关全球治理、城市治理的交流与参与、经贸合作等深层次的务实交往相对较少。
    (二)如何做好城市外交工作
    1、因城制宜
    要把城市外交工作与发展地方经济结合起来,与扩大对外开放结合起来,与建设国际城市整体工作统一起来。要按照所在城市国际 化和外向型经济发展的需要,结合国际形势和世界各国城市的区位资源优势,本着取长补短、区域平衡、以点带面、统筹兼顾的原则,制定国际交流规划,有目的地实施交流活动,积极开拓交流合作的空间。选择交往基础较好、经济互补性强、文化有特色、规模和辐射力对等、有发展潜力的城市,与之建立友好城市关系,要特别重视创造高层次的互访和有实质性内容的交流合作机会。
    2、科学发展
    要认清自己城市的禀赋、实力和特点;根据自己的实力、目标、战略,有目标、有计划、有步骤地开展城市外交活动;要科学分析选择对外交往的目标城市,并根据不同的目标城市采用不同的外交策略、步骤及动用的资源质量,选准突破口、切入点,注重投入产出效率。缔结友好城市既要务虚又要务实,对不同的目标城市虚实程度可以灵活把握,要在确保友城质量的基础上追求数量,宁缺毋滥。针对可供学习借鉴,具有发展经贸合作的重点目标城市要建立制度性联系,通过搭建双方的共同平台,有计划、有步骤地推进双方的合作。努力寻求双方感兴趣的项目,通过开展务实合作,使双方的城市外交活动持续向纵深发展。
    3、善于创新
    作为地方政府要善于整合利用社会各界的资源,要特别重视并调动民间的资源力量来推动城市外交工作,与民间分享各自的对外交流资源,搭建合作共赢的对外交流合作平台。城市外交工作除了配合国家总体外交以外,最终受益的是城市的社会各界,因此,要努力用“行之于民,惠之于民”的观点来推动城市外交活动。要培养和集聚具有战略视野、知识面广、阅历经验丰富、综合能力强、善于创新的人才队伍,在实践中认识和把握城市外交的内在规律,创新城市外交工作机制,加大统筹政府和社会各界资源的力度,形成各具自身城市特色的城市外交运营模式,为丰富我国的城市外交理论与实践做出积极贡献。
    参考文献:
    1、 Carlabbot.The InternationalCity Hypothesis,An Approach to the Recent History of U.S Cities.Journal of Urban History,November 1997(1).
    2、 P.Knox,andP.J.Taylor(eds)World Cities in a World System.UK:Cambridge University Press,1995
    3、 Castells M.European cities,the information society and the global economy.New Left review,1994.204:18-32
    4、 Rogier van der Pluijm,Jan Melissen,“City diplomacy:The Expanding Role of Cities in Tnternantional Polities”,http:∥www.clingendael.nl∕2007∕20070400 cdsp paper pluijm,pdf
    5、 刘玉芳:国际城市评价指标体系研究与探讨。城市发展研究,2007(4)
    6、 [英]P·霍尔著,中国科学院地理研究所译:《世界大城市》,中国建筑工业出版社,1982年版,第1-3页。
    7、 [美]斯皮罗·科斯托夫:《城市的形成——历史进程中的城市模式和城市意义》,中国建筑工业出版社,2005年。
    8、 [美]刘易斯·芒福德:《城市发展史:起源、演变和前景》,中国建筑工业出版社,1989年。
    9、 金元浦:探索澳门国际化城市的高端发展之路,《2013年澳门国际文化创意产业高峰论坛论文集》,2013年。
    10、陈志敏:《次国家政府与对外事务》,长征出版社,2001年版。
    11、韩光明:《用中国特色的民间外交丰富我国公共外交的内涵——韩光明在第三届公共外交论坛上的讲话》,2012年12月16日。
    12、熊炜:《城市外交:理论争辩与实践特点》,《公共外交季刊》总第13期,2013年2月。
    13、余越 王海运:《次国家行为体视阈中的城市外交与形象传播》,《青年记者》,2012年12月。
    14、中国自然辩证法研究会编《城市发展战略研究》,新华出版社,1985年版。
    15、恩格斯:《家庭、私有制和国家的起源》,人民出版社,2003年5月1日。
    16、[美]刘易斯·芒福德著:《城市文化》,中国建筑工业出版社,2009年8月1日。
    17、[美]刘易斯·芒福德著:《城市发展史》,中国建筑工业出版社,2005年2月1日。
    18、[美]詹姆斯·E·万斯:《延伸的城市—西方文明中的城市形态学》,中国建筑工业出版社,2007年9月1日.
    刘保春:广州市人民政府外事办公室主任











上一篇:发挥金融桥梁作用 助推民间外交发展 下一篇:合作共赢是中国外交的基本特色
  李小林会长会见柬埔寨莫尼列太...
  户思社副会长赴日本参加中日邦...
  刘延东副总理出席第二届中非青...
  中共中央总书记、中国国家主席...
  李小林会长出访美国...
中国人民对外友好协会 版权所有 京ICP备案05087056号
地址:北京市东城区台基厂大街一号    邮编:100740    邮箱:QGYXLSLLC@sina.cn